Cuba y la compleja transformación de la empresa estatal

Cuba y la compleja transformación de la empresa estatal
Viernes 8 de agosto de 2014 por CEPRID
José Luis Rodríguez Cuba Contemporánea

Desde 1959, con el triunfo de la Revolución cubana, las empresas
estatales han evolucionado bajo diferentes formas y diversos sistemas de
dirección. Durante la década de los 60 su forma típica de organización
fueron las "consolidadas", que comprendían un grupo de entidades -en su
mayoría pequeñas y de baja productividad– en una que las agrupaba
esencialmente para una mejor dirección administrativa.

Luego de atravesar una etapa en la que se suprimieron los vínculos
mercantiles en la economía, lo que afectó negativamente la gestión de
las empresas públicas, estas sufrieron una reestructuración bajo el
Sistema de Dirección y Planificación de la Economía, implantado en 1975
con la introducción de una política de gestión más descentralizada a
partir del cálculo económico restringido tomado de la experiencia soviética.

Esta fue sin dudas la mayor transformación ocurrida hasta entonces y, en
esencia, resultaba un paso positivo. Pero en su aplicación concurrieron
varios factores que hicieron que se frustrara ese empeño.

Por un lado, las deficiencias propias del cálculo económico se
exacerbaron a partir de la falta de experiencia y la inexistencia, en el
modelo cubano, de otras condiciones necesarias para su aplicación como
un sistema de precios adecuado y una política fiscal eficiente. Por otro
lado, el diseño de la empresa estatal formó parte de una política
económica en la que no se tomaron en cuenta adecuadamente los factores
de movilización política consustanciales al modelo socialista cubano,
dando lugar a desviaciones tecnocráticas y economicistas.

Las deficiencias de este modelo de gestión se trataron de superar entre
1986 y 1989 mediante el llamado proceso de Rectificación de errores y
tendencias negativas, que trató de implementar un modelo en el que la
política tuviera prioridad junto a una gestión económica más eficiente
mediante fórmulas como los contingentes de la construcción, al tiempo
que se autorizaba la experimentación del cálculo económico
cuidadosamente revisado en el sistema empresarial del Ministerio de las
Fuerzas Armadas (MINFAR).

A partir de 1990, el Período especial impuso una transformación en el
ámbito empresarial mediante la cual una parte del mismo pasó a operar en
divisas –especialmente el turismo, la industria del níquel, la
producción de petróleo, la del tabaco, las telecomunicaciones y las
tiendas de recaudación de divisas–, con un sistema que otorgó una mayor
autonomía a la gestión de este segmento empresarial, que asumió la forma
jurídica de sociedades mercantiles y que se conocería como sector
emergente. Este operaría con un mayor nivel de descentralización en la
gestión, logrando una eficiencia apropiada en muchos casos,
especialmente en los primeros años de aquella difícil etapa.

En un esfuerzo por elevar la eficiencia de la gestión empresarial, a
partir de 1998 se introdujo el perfeccionamiento empresarial, que tomó
las experiencias del sistema empresarial del MINFAR, en un proceso
dirigido a aplicar una variante de cálculo económico restringido a un
grupo de empresas, hasta llegar a unas mil en la actualidad.

No obstante, la dualidad monetaria y cambiaria vigente en la economía
cubana a partir de 1994 creó una situación muy compleja para monitorear
y controlar eficientemente a las empresas estatales que operaban en
divisas. Esta situación alcanzó un punto crítico a la altura de 2003,
cuando fue necesario revisar los mecanismos financieros del sector
emergente ante el incumplimiento de sus aportes en divisas a la economía
nacional.

La crisis energética que el país enfrentó en el segundo semestre de 2004
-junto al recrudecimiento del bloqueo económico de Estados Unidos a
partir de las medidas aprobadas por la administración Bush en mayo de
ese año- provocó que nuevamente el país pasara a controlar
centralizadamente el uso de las divisas, tomando en cuenta el
crecimiento de las tensiones financieras externas. Las decisiones
adoptadas a finales de 2004 llevaron a la concentración de toda la
divisa captada por el país en la Caja Central del Banco Central de Cuba,
lo que introdujo un mecanismo muy engorroso para la gestión empresarial.

De este modo, la historia muestra que a lo largo de más de 50 años la
actividad empresarial estatal se ha movido en un rango diverso de
centralización y descentralización de las decisiones, sin que se
alcanzara una combinación óptima entre uno y otro nivel de gestión en la
operación de las empresas del Estado. Más allá de las razones que en uno
u otro momento llevaron a la adopción de decisiones, se demostró que sin
la solución de este tema el país no podría desarrollarse.

La política económica aprobada en el VI Congreso del PCC se planteó
nuevamente el asunto como un elemento esencial para elevar el nivel de
eficiencia de la economía nacional, pero en un escenario tanto o más
complejo que el que caracterizó los primeros años de la crisis de los 90.

En el análisis de este tema, lo primero que debe tomarse en
consideración es que los cambios en la política económica en relación
con la empresa estatal que se recogieron en los Lineamientos de la
Política Económica y Social aprobados en abril de 2011 tuvieron en
cuenta un conjunto de premisas indispensables para el éxito de esas
transformaciones.

Como punto de partida quedó expresado el principio de que en nuestra
sociedad sería determinante la empresa estatal como el elemento esencial
en la gestión económica basada en la propiedad social sobre los medios
fundamentales de producción, en los marcos de un sistema de
planificación que resultaría preponderante sobre el mercado.

Bajo esas condiciones se dejó establecido que se trataba entonces de
poner en práctica un proceso paulatino de descentralización de
facultades a favor de la autonomía creciente de la empresa estatal, en
un contexto de diferenciación de las funciones estatales y
empresariales, para lo cual era preciso elaborar un marco regulatorio
adecuado, incluyendo sus procedimientos correspondientes, con el
objetivo de elevar la eficiencia de la producción y la satisfacción de
las necesidades sociales.

Se esbozaba así probablemente la transformación más trascendente e
indispensable pero, a la vez, compleja y de largo aliento en todo el
proceso deactualización del modelo económico cubano, cuyo análisis
demanda un esfuerzo de síntesis notable. (Tomando esto en cuenta nos
apoyaremos en el análisis realizado por un conjunto de economistas que
incluyen a Luis Marcelo, Ileana Díaz, Luis del Castillo y Camila
Piñeiro, entre los más destacados en el estudio del tema).

Los primeros pasos en esta dirección han conllevado a una transformación
de las estructuras del sector empresarial basada en la creación de
organizaciones superiores de dirección empresarial (OSDE), empresas y
unidades empresariales de base (UEB), que comenzó a materializarse desde
el año 2010 mediante la reducción de 25,4% del número de empresas y de
18,9% de las sociedades mercantiles del Estado, al tiempo que se creaba
una cifra de OSDE y especialmente de UEB. Una evaluación de los
movimientos estructurales en curso resalta la gradualidad que presuponen
los cambios en el sistema de gestión, donde diversas facultades de
control anteriormente ubicadas a nivel ministerial ahora están en las
OSDE, al tiempo que se mantiene un nivel de gestión centralizada en la
empresa a la que se subordinan las UEB, que no poseen personalidad
jurídica propia.

Esto último ha provocado una polémica sobre la pertinencia de esta
decisión, especialmente en lo referido a la conversión de un número
importante de empresas en entidades con facultades más limitadas. Ello
incluso llevó a que se anunciara en la últimaAsamblea Nacional la
revisión de este aspecto, particularmente en el caso de los centrales
azucareros.

El tema de la estructura no resulta de poca importancia, pues las
medidas adoptadas ya en este año ubican una serie de facultades a nivel
de empresa, por lo que la dimensión de cada elemento estructural y las
relaciones de coordinación o subordinación con el nivel superior o
inferior, según se trate, van a tener un efecto notable sobre todo el
proceso, agilizando o entorpeciendo la toma de decisiones. Sin embargo,
en un contexto de largos años sin cambios importantes en cuanto a la
descentralización de decisiones sustantivas a nivel de las empresas
–salvo aquello que pudiera rescatarse del perfeccionamiento empresarial
aplicado a partir de 1998– es muy positivo lo que ahora se introduce,
aun cuando el plazo para su aplicación se extienda en el tiempo tomando
en cuenta la necesaria experimentación por la que se debe transitar y la
indispensable capacitación de los cuadros que aplicarán las decisiones
acordadas.

Las transformaciones aprobadas en esta primera etapa se recogen
fundamentalmente en el Decreto Ley 320 y el Decreto 323 del Consejo de
Ministros, emitidos en abril del 2014, los que modifican el Decreto Ley
252 y el Decreto 281 en lo referido al sistema de gestión empresarial,
que estos últimos normaban en relación básicamente con el proceso de
perfeccionamiento empresarial. En tal sentido, los pasos que ahora se
ejecutan deben dar continuidad a las mejores experiencias de ese proceso
que hoy abarca a alrededor de mil empresas de las 2 mil 096 existentes
al cierre del primer semestre del año. Una aproximación general a las
modificaciones aprobadas para las empresas públicas muestra que estas
contemplan la flexibilización de su objeto social, con la eliminación de
sus limitaciones. Se ha tratado, asimismo, de reducir los indicadores
directivos en el plan, definiendo con mayor precisión el contenido de
las obligaciones de la empresa mediante el encargo estatal y
diferenciando la formación de precios según se trate de entregas
prefijadas o excedentes que pueden comercializarse libremente.

Además, se amplía la retención de utilidades después del pago de
impuestos –definiendo sus usos posibles, incluida la distribución entre
los trabajadores–, al tiempo que se autoriza a retener la depreciación y
crear fondos de compensación en el nivel de la OSDE para hacer frente a
desbalances coyunturales. Se establece también que la OSDE aprueba el
plan de la empresa y los sistemas de pago de los salarios, lo que abre
la posibilidad de su incremento sobre la base del aumento de la
productividad y la eficiencia. Todos estos cambios se desarrollarán en
un entorno que incluye la nueva Ley Fiscal y una Ley de Inversión
Extranjera, como parte de la legislación macroeconómica en vías de
implementación, a lo que se añade el complejo proceso de reunificación
monetaria y cambiaria que también se ha iniciado en la economía cubana.
La operación de las empresas estatales en Cuba se ha desarrollado en un
marco muy complejo durante los últimos cinco años. La carga que ha
asumido el presupuesto mediante transferencias al sector empresarial
pasó de 7 604 millones de pesos en 2009 a un estimado de 9 961 millones
en 2013, para un incremento de 31%.

De esta cifra, el subsidio por pérdidas se elevó de 603 a 914 millones
en el mismo período, para un incremento de 51,6%, irrentabilidad que se
concentra en empresas del MINAGRI, el MINAL y en el grupo empresarial
AZCUBA. Otra carga importante de las finanzas públicas la genera el
subsidio por diferencia en los precios que se pagan a las empresas que
exportan o sustituyen importaciones, cuyo margen sería menor si los
costos de producción se redujeran en el sector empresarial estatal. Esta
partida se elevó de 4 308 millones de pesos en 2010 a un estimado de 5
614 millones en 2013, para un crecimiento de 30,3%. Desde luego, un
ajuste que permita modificar esta situación debe transcurrir
gradualmente, a diferencia de lo que ha ocurrido en buena medida con el
sector privado y cooperativo, cuyos elevados costos y márgenes de
ganancia han impactado directamente los precios al consumidor, salvo en
los casos de los productos agrícolas, que tienen un precio minorista
controlado por el Estado para su venta a la población.

La base de los precios mayoristas para los insumos de las empresas
estatales –una vez que se avance en la eliminación de la dualidad
monetaria y cambiaria– debería reflejar paulatinamente los precios del
mercado internacional para los insumos importados, y asumir los costos
internos y el margen de utilidad para las producciones nacionales, que
como tendencia debieran ser más baratas. Pero en este proceso –que
tomará tiempo y grandes esfuerzos– no podrá prescindirse de un nivel de
subsidios para los precios minoristas que frene el deterioro del poder
de compra del consumidor final, en tanto sus ingresos no crezcan
adecuadamente.

Para lograr estas transformaciones a nivel de las empresas será
necesario contar con dirigentes y técnicos que no solo tengan una mayor
cultura económica, sino que puedan ser remunerados adecuadamente en base
a los resultados de su gestión. Ello supone, simultáneamente, una
profunda modificación en la organización, planificación, gestión y
control de la actividad económica a nivel de la empresa estatal.

En tal sentido, se impone una planificación no determinista y flexible,
que permita cubrir hasta donde sea posible los márgenes de incertidumbre
y riesgo que toda actividad económica supone, reduciendo los niveles de
centralización en las decisiones no estratégicas, y descentralizando la
operación corriente en la gestión de la empresa.

En esa dirección, los mecanismos de control económico tienen que abrirse
paso dejando atrás el control administrativo de alto costo y baja
eficiencia, centrándose en los objetivos fundamentales, y no pretender
controlar todas y cada una de las acciones que debe acometer la empresa
en su gestión.

Un elemento clave para el éxito del cambio de mentalidad que tales
procesos demandan se encuentra en la presencia activa del colectivo de
trabajadores en la gestación y control de la actividad empresarial, lo
que supone una labor efectiva de los sindicatos en el análisis colectivo
de los planes y la participación de los mismos en el control de la
actividad económica a través de los órganos de dirección de la entidad,
incluyendo las juntas de gobierno.

Especial atención requerirá la promoción y estímulo de actividad de
innovación científico-tecnológica a nivel de las empresas, mediante la
creación de los fondos necesarios para su desarrollo a partir de las
propias utilidades generadas. Lógicamente, el tránsito de la situación
actual a una empresa socialista eficiente demandará de un contexto adecuado.

Un factor de gran importancia para las empresas –especialmente en el
sector agropecuario– será poder contar con la infraestructura
indispensable para desarrollar su producción. La elevación de la
capacidad de riego, donde se han manejado cifras que reflejan solo 9% de
cobertura frente a 34% de área regable en el país, resulta indispensable.

Asimismo, se precisa avanzar en el desarrollo del transporte ferroviario
y de la capacidad de generación eléctrica mediante fuentes de energía
renovable –especialmente a partir de la industria azucarera–, factores
que abaratarían los costos del sector de forma significativa. En todo
ello, el papel de la inversión extranjera será de enorme importancia.

También parece apropiada una revisión de la política crediticia que
permita a las empresas obtener los recursos financieros indispensables,
para lo que resultará necesaria una política bancaria más flexible que
posibilite manejar a mediano y largo plazos el endeudamiento de muchas
empresas que hoy presentan pérdidas. Igualmente, debiera examinarse la
conveniencia de definir las condiciones de quiebra de una empresa
estatal para poder aplicar una política financiera racional. Por último,
valdría la pena resaltar que el universo en que hoy se desempeña la
empresa estatal supone un cambio sustancial, considerando la presencia
en el mercado interno de un sector privado y cooperativo en expansión,
que no solo compite con la entidad pública favorablemente en ámbitos
como la gastronomía y el turismo, sino que atrae fuerza de trabajo con
una retribución mayor.

Todo esto supone la necesidad de alcanzar un mayor nivel de
competitividad en la empresa estatal, y para ello pudiera pensarse en
mecanismos que incluyan la posibilidad de crear empresas mixtas con el
sector no estatal –una variante que resultaría quizás más favorable que
el arriendo de la propiedad del Estado–, así como la creación de
mecanismos financieros que posibiliten la participación social en los
flujos de remesas que están entrando al país como capital.

La compleja transformación de la empresa estatal es un proceso de suma
importancia en el rediseño del modelo económico del socialismo en Cuba,
por lo que prestar la mayor atención a los diferentes pasos que se dan
en esa dirección, evaluar adecuadamente los experimentos indispensables
y asegurar la mayor participación de los trabajadores en el mismo es la
garantía de su exitosa culminación.

José Luis Rodríguez es asesor del Centro de Investigaciones de la
Economía Mundial (CIEM, La Habana).

Source: Cuba y la compleja transformación de la empresa estatal -
[CEPRID] -
http://www.nodo50.org/ceprid/spip.php/dist/vignettes/dist/spip.php?article1885